90 Jahre Reichskonkordat (Teil 3) – Reformbedürftigkeit des Reichskonkordats oder: „Concordata semper concordanda“?

In der praktischen politischen wie rechtswissenschaftlichen Diskussion wird, wenn auch nicht per se, die Aufhebung bzw. das Obsoletwerden des Reichskonkordats insgesamt, so doch immer wieder dessen Reformbedürftigkeit in Einzelaspekten hervorgehoben. Trotz der permanenten Vertragsverletzungen durch das nationalsozialistische Regime hat der Heilige Stuhl den Vertrag nicht aufgekündigt.^[1] Derartiges ist unter dem Grundgesetz nicht das Problem, gleichwohl stellt sich natürlich die Frage, ob und inwieweit sich der Kontext selbst einzelner Vertragsbestimmung derart verändert hat, dass sich dies auch auf die Vertragsauslegung auswirkt bzw. auswirken könnte. Hat sich die Geschäftsgrundlage im Einzelnen möglicherweise verändert? Wie wirkt sich ggf. die mit dem Diktum „Concordata semper concordanda“^[2] von Joseph H. Kaiser verbundene Elastizität des Reichskonkordats angesichts sich wandelnder Umstände aus?

Die Frage nach der Gegenwartsbedeutung und normativen Wirksamkeit des Reichskonkordats lässt sich insgesamt nur differenziert beantworten. Dies korrespondiert dabei sowohl mit Änderungen im staatlichen Rechtskreis als auch in der kirchlichen Rechtsordnung oder mit einer konsensualen Verständigung. Für ersteres ist das Verbot der kirchlichen Voraustrauung ein Beispiel: Mit der Novellierung des Personenstandsrechts zum 1. Januar 2009 ist die Regelung des Art. 26 gegenstandslos geworden.^[3] Für die zweite Variante werden etwa die konziliaren und kodikarischen Änderungen in der katholischen Schuldoktrin (vgl. Konzilserklärung Gravissimum educationis über die christliche Erziehung vom 28. Oktober 1965 und cc. 796-806 CIC/1983) herangezogen, die etwa für Hollerbach zur Konsequenz haben, dass die konkordatären Schulbestimmungen in Art. 22 bis 25 RK damit „keine Deckung mehr finden“^[4]. Kirchenrechtlich ist diese Position wegen des kodikarischen Vorrang des Vertragsrechts nach c. 3 CIC/1983 zwar keineswegs zwingend, sie hat sich aber „rein“ staatskirchenvertragsrechtlich angesichts des Schulföderalismus und neuerer Vertragsschlüsse bereits vorrangig auf die Landesebene verschoben, sodass ggf. die Regel des c. 3 CIC nunmehr auf das dort Vereinbarte anzuwenden ist. 

Die schwierigen Vertragsmaterien „Politische Klausel“ und „bischöflicher Treueid“ sind durch die Staatskirchenverträge der zweiten und dritten Generation einer staatskirchenvertragsrechtlichen Flurbereinigung unterworfen worden, sodass eine ggf. bestehende Brisanz heute ganz weitgehend entschärft worden ist.^[5] Teilweise wird vertragsrechtlich auch noch nach Vertragsschluss auf Landesebene (z. B. durch einen vertragsändernden Notenwechsel) nachjustiert, wenn es etwa um einen „Verzicht“ (des Staates) auf den Treueid geht.^[6]

Im Übrigen sind gerade die Konkordatsbestimmungen, die auf das Grundgesetz referieren, in dem sie entweder den Regelungsgehalt (zum Teil) wortwörtlich wiederholen oder diesen spezifizieren, grundsätzlich ein Beleg für die Gegenwartsrelevanz dieser Bestimmungen. Dies ist bereits in dem vorhergehenden Beitrag über die einzelnen Vertragsmaterien für die Weimarer Reichsverfassung angedeutet worden und lässt sich für das Grundgesetz wiederholen, da die die Religionsgesellschaften betreffenden Bestimmungen aus der Weimarer Verfassung^[7] dem Grundgesetz „inkorporiert“ worden sind und als „vollgültiges Verfassungsrecht“^[8] zu behandeln sind. Die jüngst nach dem Regierungswechsel 2021 wieder aufflackernde Diskussion über die Staatsleistungen nach Art. 140 GG i. V. m. Art. 138 Abs. 1 WRV hat ganz neu den Art. 18 RK und die kirchliche Beteiligung bei der Ablösungsgrundsatzgesetzgebung in den Focus gerückt, wobei sich die Regelung aus Paritätsgründen auch auf die evangelischen Kirchen oder die Altkatholische Kirche erstreckt.^[9]

Staatskirchenvertragsrechtlich nicht schwierig sind die Vertragsbestimmungen, für die der Bund die Zuständigkeit und die Befugnis hat. Bei der Regelung zur wechselseitigen Akkreditierung von Nuntius und Botschafter beim Heiligen Stuhl sowie die Stellung des Nuntius als Doyen des Diplomatischen Corps (Art. 3 RK mit Schlussprotokoll) handelt es sich um eine genuine auswärtige Angelegenheit i. S. d. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG. Entsprechendes gilt für die Bundeswehr als Ausdruck der Verteidigungsangelegenheit, mit der die Militärseelsorge verbunden ist, die neben Art. 27 RK aber auch ausdrücklich in Art. 140 GG i. V. m. Art. 141 WRV geregelt ist.^[10] Die Regelungen zur Militärseelsorge werden durch ein System spezieller kirchlicher Rechtsetzung (Apostolisches Breve und Päpstliche Statuten) im Benehmen mit der Bundesregierung geschaffen. Die Aspekte der Seelsorge für die Bundespolizei (ehemals Bundesgrenzschutz) sind in einer separaten Spezialabmachung normiert und nicht ausdrücklich Materie des Reichskonkordats; diese Form der Kategorialseelsorge ließe sich allenfalls mit erheblicher Fantasie in Art. 28 RK hineinlesen, sodass die gesonderte Regelung rechtssicherer erscheint. 

Die Gewährleistung der seelsorgerlichen Verschwiegenheit nach Art. 9 RK bezieht sich bundesgesetzlich vor allem auf § 53 Abs. 1 Nr. 1 StPO.^[11] Die Gewährleistung eines Zeugnisverweigerungs- bzw. Verschwiegenheitsrechts geht über ein enger zu verstehendes „Beichtgeheimnis“ hinaus. Beide Normen begünstigen aber nur die Gruppe von „Geistlichen“. Zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses dürften darunter nur geweihte Kleriker verstanden worden sein. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Wuppertaler Gemeinreferenten-Fall aus dem Jahr 2007 wird der Begriff des Geistlichen in der einfachgesetzlichen strafprozessualen Bestimmung weiter aufgefasst, indem auch andere mit seelsorgerlichen Aufgaben betraute (hauptamtliche) Personen sich auf diese Rechtsposition berufen können.^[12] Diese interpretatorische Fortentwicklung des Gesetzesrechts könnte sich auf Art. 9 RK auswirken und wird es wohl auch, ohne dass der Wortlaut der Vertragsnorm geändert werden müsste. 

Das weitgehend entkernte Hochschulrahmengesetz normiert in § 81 HRG lakonisch: „Die Verträge mit den Kirchen werden durch dieses Gesetz nicht berührt.“ Selbst wenn das Grundgesetz anders als die Weimarer Reichsverfassung keine verfassungsrechtliche Regelung oder gar Bestandsgarantie der Theologischen Fakultäten (vgl. Art. 149 Abs. 3 WRV) mehr kennt, stellt sich die Frage, ob der Bund mit dem § 81 HRG seiner konkordatären Verpflichtung nachkommt.^[13] Mit der Föderalismusreform I aus dem Jahr 2006 entfiel die Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes, allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens aufzustellen (vgl. Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG a. F.); die Bundeskompetenz ist auf die Aspekte Hochschulzulassung und -abschlüsse (Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG) reduziert worden. Diese sehr deutliche Verschiebung der Regelungsmaterie Hochschulwesen auf die Landesebene dürfte die Bedeutung der Konkordatsbestimmung Art. 19 RK (und auch des Art. 20 RK) sehr weitgehend relativieren. Es ist eine Rechtsmaterie formal außerhalb der Bundeszuständigkeit, wenngleich die bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben in Art. 5 Abs. 3 GG, insbesondere etwa zur Selbstorganisation von Fakultäten/Fachbereichen,^[14] nachhaltig kirchliche Ordnungsvorstellungen in diesem Bereich relativieren und demnach das kirchliche Recht nicht einfach durch das staatliche Hochschul(verfassungs)recht marschiert.^[15] Was die „Kooperationsarena“ (G. F. Schuppert) theologischer Studiengänge an staatlichen Hochschulen anbelangt, ist sie deutlich aus der Regelungszuständigkeit des Reichskonkordats genommen worden. Die der gesamtstaatlichen Regierung durch Art. 19 Satz 3 RK übertragene Aufgabe, „für sämtliche in Frage kommenden katholischen Fakultäten Deutschlands eine der Gesamtheit der einschlägigen [erg. kirchlichen] Bestimmungen entsprechende einheitliche Praxis zu sichern“ lässt sich mit der grundgesetzlichen Kompetenzordnung formal nicht mehr in Einklang bringen und ist obsolet. Gleichwohl fungierte diese Bestimmung des Reichskonkordats in materieller Hinsicht als Vehikel für „gemeinkonkordatäre“ Grundsätze, etwa bei Lehrbeanstandungsverfahren, wenn es sich um eine katholische Fakultät handelt(e), für die keine staatskirchenvertragsrechtliche Regelung bestand bzw. besteht.^[16]

Der Befund zur Gegenwartsbedeutung des Reichskonkordats im religionsverfassungsrechtlichen Mehrebenensystem der Bundesrepublik Deutschland fällt insgesamt nicht nur sehr differenziert aus, sondern lässt vielleicht die Frage aufkommen, ob nicht gerade dieses Vertragsinstrument durch die Entwicklung derart normativ perforiert bzw. relativiert worden ist, dass es sich insgesamt nur noch um ein Rechtsdenkmal handelt, dessen praktische Relevanz erheblich dezimiert ist. Eine eindeutige Antwort hierauf wird es nicht geben. Mag der Regelungsumfang des Reichskonkordats auch reduziert sein, so hat dieser Umstand bei den maßgeblichen Vertragsparteien bis jetzt nicht den Wunsch aufkommen lassen, diesen Vertrag aufzuheben oder durch einen neu zu konzipierenden Vertrag („Bundeskonkordat“) zu ersetzen. Nicht selten gibt es eine gewisse pietätvolle Ehrfurcht vor alten Staatskirchenverträgen, die mitunter durch die Annahme flankiert wird, dass diese – nicht zuletzt mangels ausdrücklicher Kündigungsklauseln – angeblich „ewig“ gelten. Dies trifft aber nicht zu, da die Bindungswirkung – ungeachtet der Frage der Anwendbarkeit von Art. 62 Wiener Vertragsrechtskonvention – durch völkergewohnheitsrechtliche Grundsätze wie die Clausula rebus sic stantibus – durchaus in einem gestuften kontraktuellen Konfliktschlichtungssystem von der Vertragsanpassung bis hin zur Kündigung als ultima ratio relativiert wird.^[17] Was rechtswissenschaftlich vielleicht fehlt, ist eine Analyse darüber, wie Staatskirchenverträge „gut altern“. Religionsverfassungsrechtlicher Wandel erfolgt nicht immer abrupt, sondern ist häufig vornehmlich ein stiller Prozess.^[18] Der 90. Jahrestag der Unterzeichnung des Reichskonkordats ist erneute Aufforderung, über ein staatskirchenvertragsrechtliches „semper concordanda“ (Joseph H. Kaiser) neu nachzudenken und dessen religionspolitische Relevanz auch in anderen, gewandelten Kontexten zu bedenken. Eine pauschale Annahme, dass das Reichskonkordat insgesamt obsolet geworden sei, lässt sich rechtsdogmatisch nicht bestätigen.

Hier finden Sie Teil 1  der Beitragsreihe „90 Jahre Reichskonkordat“. Hier gelangen Sie zu Teil 2.